各区、县人民政府，市人民政府各工作部门、各直属机构：
经市政府同意，现将《关于开展危旧住房自主更新、原拆原建试点工作的实施方案》印发给你们，请遵照执行。
西安市住房和城乡建设局
西安市发展和改革委员会
西安市自然资源和规划局
2026年10月13日
关于开展危旧住房自主更新、原拆原建
试点工作的实施方案
为深入贯彻党中央、国务院关于持续推进城市更新工作的决策部署，认真落实省委、市委城市工作会议精神，全面践行人民城市理念，消除住房安全隐患，改善居住品质环境，探索危旧住房自主更新、原拆原建模式，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》等文件精神，结合我市实际，制定本方案。
一、工作目标
通过开展城镇危旧住房自主更新、原拆原建试点工作，以消除建筑结构安全隐患、补齐住房功能短板、完善公共配套设施、激发社区活力为目标，实行“一项目一方案”，稳步推进一批条件成熟的城镇危旧住房自主更新、原拆原建项目。研究和总结城镇危旧住房“自主更新、原拆原建”的实践经验和模式，完善审批程序和支持政策，实现从“住有所居”到“住有优居”跨越，提升城市宜居水平和安全韧性。
二、基本原则
（一）业主自愿，政府引导。充分尊重产权人意愿，引导发挥产权人主体作用，支持自筹资金、因地制宜自主更新。政府发挥街道办、社区作用，成熟一个、启动一个，推动形成改造共识，给予政策支持，引导项目推进实施，避免因改造资金、审批手续、业主意愿变更等问题造成项目“烂尾”风险。
（二）严守红线，集约配套。危旧住房自主更新按照不增加户数、不改变建筑用途、不突破用地红线的要求进行原拆原建，集约用地优化空间布局，适当增设公共活动空间和公共服务配套设施，完善小区人居环境。
（三）多方参与，共建共享。建立“市级统筹、区县落实、部门指导、产权人自主”的工作体系，统筹国有平台、社会资本、社区党组织、物业、业主代表等多方力量，构建共建共治共享工作格局，推动居民从“要我改”转变为“我要改”，稳妥有序推进项目实施。
（四）消除隐患，解危降险。聚焦保障人民群众生命财产安全和改善居住条件，消除房屋安全隐患，完善厨卫等基本功能，提升居住品质。健全与城市更新相适应的土地、规划、不动产登记等配套政策，构建产权人自主更新的危房解危模式。
（五）保护第一，守好底线。严格落实《西安历史文化名城保护条例》等法律法规要求，严禁以危旧住房自主更新名义违法违规拆除改造历史文化街区、文物、历史建筑，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。不得以危旧住房自主更新名义变相搞房地产开发和拆建别墅，不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”。
三、试点范围
危旧住房自主更新、原拆原建，是指由房屋产权人申请，以消除安全隐患、提升住房品质、完善配套设施、改善人居环境为目的的更新改造活动。主要适用于本市行政区域内，国有土地上，产权清晰、权属合法，并满足下列条件之一的危旧住房：
（一）经房屋安全鉴定机构按照《危险房屋鉴定标准》（JGJ125-2016）鉴定，评定等级为C级（局部危险）、D级（整体危险）的住房。
（二）国有企事业单位破产改制、“三供一业”分离移交等历史遗留的非成套住房。
（三）房屋年久失修、安全隐患较大、使用功能不完善、配套设施不齐全、产权人自主出资改造意愿强烈，经区县政府认定可实施自主更新、原拆原建的既有住宅。
已纳入国有土地上房屋征收、土地储备计划的，不纳入试点范围，按照有关规定办理。
四、组织方式
（一）自主更新主体。由房屋产权人或受产权人委托，履行产权人职责。主要负责业主意见征集、项目申报、组织协调，代表产权人授权委托、项目接收以及长效管理等工作。
1. 产权属国有的住房。一是产权权属已划转至新城区、碑林区、莲湖区政府和移交市安居集团的直管公房；二是经“三供一业”移交，产权由央、国企划转至属地政府或国有企业的住房；三是各级机关事务管理部门管理的住房；四是未经“房改”权属仍在相关企业和政府单位的住房。以上的自主更新主体原则上为属地政府或房屋产权单位，经协商同意后，也可委托属地政府或平台公司作为自主更新主体。
2. 产权属个人的住房。产权已办理到个人名下的住房。在属地街办、社区指导下，由业委会、物管会或更新范围内全体业主依据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），选举成立“自主更新委员会”作为自主更新主体。本方案不适用于单一个人产权。
其他符合条件的住房可参照执行。
（二）实施主体。由自主更新主体委托，履行全过程项目管理职责。主要负责方案编制、项目报审、工程招标、工程管理、竣工验收、项目移交及不动产登记等工作，鼓励实施主体积极参与后续的物业服务，以及公共设施的投资、建设、运营管理工作。
实施主体应是具有相应资质与建设管理经验的企业。可选取属地政府国有建设平台公司、经属地政府认可且具备相应资质的房地产开发企业，或符合能力条件的项目代建单位。危旧住房产权为企业所有，且有工程建设相关资质的，产权企业可自行开展原拆原建工作。
（三）联席会议。各区县政府应建立自主更新、原拆原建工作联席会议制度（以下简称“联席会议”）。联席会议由区县政府组织，由区县发改、资规、住建、城管、文物、人防、消防救援等部门，以及危旧住房所在地街办、社区组成，负责试点项目的全过程咨询及审批事项办理。
（四）过程管控。各街办社区应切实发挥属地监管责任，会同区县住建部门加强宣传引导，引导产权人申报试点项目。同时，全过程跟踪试点项目的前期准备、项目实施以及交付使用等各个阶段，协助自主更新主体和实施主体推进相关工作。其他区级相关部门按照“街道吹哨、部门报到”原则，主动协调解决试点工作中遇到的堵点难点。
五、工作流程
（一）前期准备阶段
1. 项目征集。在街办社区的宣传引导下，对符合试点范围、有初步意愿的危旧住房，公开征集试点项目，由属地住建部门建立《自主更新、原拆原建项目储备库》（以下简称《储备库》）（附件1）。
产权属国有的危旧住房，由属地政府或管房单位向属地住建部门提出申请，经属地住建部门审核后，纳入《储备库》；产权属个人的危旧住房，由街办社区协助居民代表初步摸排更新意愿，更新意愿满足《民法典》要求的，由街办向属地住建部门提出申请，经属地住建部门审核后，纳入《储备库》。需提交以下资料：
（1）入库申请书（附件2）；
（2）《房屋安全鉴定报告》；
（3）土地房屋权属合法证明文件。
2. 意愿确认。对纳入《储备库》的项目，在属地街办、社区指导下，确立自主更新主体，由自主更新主体征询业主更新意愿和出资意愿。
产权属国有的住房，自主更新主体需明确原拆原建意愿，签订《自主更新、原拆原建意愿书》（附件3），并出具改造资金证明材料（附件4）。
产权属个人的住房，由自主更新主体摸排产权人意愿（附件5）。评定等级为C级、D级的危房及非成套住房，依据《民法典》规定，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，同时应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意且有出资意愿，签订《自主更新、原拆原建意愿书》。
对明确不同意，或已表决同意改造但无正当理由拒不履行出资义务，影响实施主体履行职责的个别产权人，可依照法律、行政法规相关规定，采取“协商优先、法制兜底、程序透明”的处理原则，通过协商、行政调解等多元化争议处置方式推动改造。对于切实无法达成一致意见的，可以暂时退出“储备库”，待协商一致后再重新纳入。
产权人下落不明的，公安部门应配合自主更新主体查询联系。自然人下落不明符合《民法典》规定要求的，利害关系人可以向人民法院申请宣告其失踪或者宣告死亡。宣告失踪的，由财产代管人依法代管其财产并代为行使产权人权利；宣告死亡的，应依法办理继承手续并重新确定产权人。产权人已经死亡的，按前述继承程序办理。已设立抵押权的危险房屋，应当取得抵押权人同意的书面意见或注销抵押登记；被依法查封的危险房屋，应当取得作出查封决定的有权机关同意翻建的书面意见或注销查封登记。
3. 签署协议。自主更新主体委托实施主体并签署委托协议，协议内容包括权利义务、服务内容、违约责任、保障措施等（附件6）。
4.调查评估。一是由区县政府组织“联席会议”开展联合调查，协助实施主体根据区域实际情况开展以下调查评估工作：项目及周边区域权属资料；“多测合一”成果；项目是否纳入土地储备计划、征收计划或棚改计划；是否存在用地权籍纠纷；是否存在违法建设等情况；是否符合规划条件及文物保护要求等；拟更新项目的房屋结构、建筑退让、用地规划条件等情况；二是由实施主体按照调查评估结论进行概念方案设计。
5. 建立项目库。对《储备库》内更新意愿明确、出资意愿清晰、概念方案编制完成的项目，由自主更新主体向项目所在地街道提出申报（附件7）。街道办事处负责对项目是否符合试点要求、申报材料是否齐全进行初审。初审通过后，由区县住建部门进行复审。复审无误并报经区县政府同意后，由区县住建部门报送市住建局予以登记，建立《自主更新、原拆原建试点项目库》（附件8）。需提交以下资料：
（1）《自主更新、原拆原建意愿书》；
（2）《自主更新、原拆原建试点项目申报书》；
（3）《项目概念方案》；
（4）实施主体委托协议；
（5）实施主体资质证明文件；
（6）原文物勘察资料。
6.方案编制。纳入试点项目库的项目，实施主体负责编制《自主更新、原拆原建项目实施方案》，内容包括但不限于：
（1）委托测绘机构，实施“多测合一”。
（2）委托设计单位，结合概念方案深化项目设计方案，设计方案应达到初步设计深度。
（3）会同自主更新主体，制定房屋拆除及建设计划、房屋使用人过渡方式、资金筹措及使用方案、房屋分配方案、物业服务及长效管理方案等内容。
方案编制过程中，区县相关部门应全程给予指导，在符合国土空间刚性管控要求前提下，广泛征求、充分吸纳产权人及使用人意见。
7.联合审查。实施方案编制完成后，区县政府召开“联席会议”对实施方案充分论证并进行联合审查，审查通过并经区县政府同意后，对实施方案进行公示，公示期不少于7个工作日。公示期满，利害关系人未提出异议的，出具《联合审查意见书》（附件9）。该意见书可作为办理用地规划许可、工程规划许可、施工许可、消防设计审查等材料的依据。在联合审查过程中，市级相关部门给予指导。
公示有异议的。公示期间利害关系人实名提出书面反对意见的，由自主更新主体与利害关系人协商解决。协商不成的，由居民委员会组织调解；拒绝居民委员会调解或经调解仍未达成一致意见的，由镇政府、街道办事处搭建平台，召开协调会进行调解。镇政府、街道办事处和居民委员会应做好相关调解情况记录。经调解达成一致意见后，镇政府、街道办事处和居民委员会在申请资料上盖章确认；仍有异议的，应通过法律途径解决。
8. 计划下达。对联合审查通过的项目，由区县政府向市住建局提交书面材料（附件10），市住建局汇总后报请市政府同意，联合市发改委、市资源规划局下达《自主更新、原拆原建项目试点工作计划》。
9. 行政审批。实施主体应持试点工作计划、实施方案、《联合审查意见书》等相关材料，按照事权划分申请项目立项、用地规划许可、工程规划许可、施工许可、消防设计审查等手续。
（二）建设实施阶段
10. 工程招标。实施主体开展工程招投标，委托勘察、设计、监理、施工等企业。
11. 工程监管。实施主体持《联合审查意见书》、图审合格的施工图向区县住建部门提出工程质量安全监督申请，将项目纳入质量安全监管体系。
12. 项目建设。实施主体应严格按照经审查合格的施工图及规范标准组织实施，严禁超建、加建或不按图施工。施工过程中，须全面落实质量、安全、文明施工等各项管控措施。区县资源规划部门应在建筑定位放线、基槽验线等关键节点现场指导。区县住建部门应加强技术指导与动态监管，监督实施主体按图施工，确保项目建设安全、规范、有序推进。
13. 竣工验收。项目完工后，实施主体应按“多测合一”要求，及时委托相关专业检测机构进行竣工验收事项的前置检测工作，组织勘察、设计、施工、监理、产权人或产权单位等主体进行竣工验收，按照验收整改意见及时组织完成整改工作，并按合同约定与公共事业单位共同参与供水、供电、供热、燃气、排水等工程的验收工作。
14. 联合验收。竣工验收后，由实施主体申请，区县住建部门组织资规、城管、人防、水务、消防等相关部门按照《联合审查意见书》开展联合验收，联合验收相关事项按《西安市建筑和市政基础设施工程建设项目竣工联合验收的实施办法（试行）》（市建发〔2020〕14号）执行。联合验收通过后，区县住建部门进行竣工验收备案。实施主体应及时向城建档案管理部门移交工程资料。
（三）交付使用阶段
15. 项目移交。联合验收通过后，施工单位会同实施主体整理完善工程资料，向自主更新主体进行移交，并签订项目移交书。工程质保期自联合验收之日起计算。
16. 不动产登记。竣工验收备案后，实施主体应协助业主向不动产登记部门申请不动产登记，并向业主交付使用。
17. 长效管理。交付使用后，属地街道指导产权单位或产权人，完善物业服务，缴纳物业专项维修资金。房屋产权人定期开展房屋体检，鼓励购买房屋安全保险。
六、政策支持
（一）用地方面
1. 对项目用地范围、权属主体、土地用途等与原土地证一致，可用原土地证等用地手续材料作为土地证明文件，不再办理用地手续。
2. 鼓励试点项目整合周边闲置、不具备独立开发条件的零星土地。项目用地为出让用地的，零星土地可采取带方案招拍挂出让、综合评价出让、协议出让等方式与项目用地合宗办理用地手续，土地出让价款应依法依规缴纳，具体在供地方案中明确。
3. 鼓励试点项目与相邻宗地实施整合改造，由自主更新主体负责协调相邻宗地产权单位或产权人意见，按照各宗地地上建筑面积分摊确定各权利人用地面积，合宗办理用地审批及后续手续。
4. 试点项目为出让用地的，保留原证载土地出让年期，原有用地使用权期限届满后自动续期。续期依照法律、行政法规的规定办理。
（二）规划方面
5. 为满足安全、环保、无障碍标准等要求，在综合考虑相邻关系人利益、对周边不产生负面影响的前提下，可在原建筑基础上适当增加一定建筑面积。
（1）对于非成套住宅进行成套化改造，在确保安全的前提下，原每户可完善厨房、卫生间等必备设施功能，具体建筑面积厨房不大于4平方米，卫生间不大于3平方米；
（2）对于成套住宅，每户增加的总建筑面积不超过原建筑面积的10%。优先满足厨房4平方米、卫生间3平方米的建设标准。
（3）在符合详细规划中公服配套设施管控的前提下，可结合实际需求增设公服配套设施、楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、景观休息设施等。鼓励增加建筑首层架空部分作为绿化、停车、全民健身活动场所、通道等公共活动使用的功能。
增加的建筑面积超出本条款规定的，需补缴土地出让金，其中原土地权利性质为划拨的，需办理划拨转出让手续并补交土地出让金；原土地权利性质为出让的，更新后按照土地现评估时点补交土地出让金。
6. 试点项目原则应满足现行规划标准和规范。如受各种客观历史条件影响，导致项目的建筑间距、建筑退距、绿地率、建筑面宽、建筑密度、日照标准、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜，以“多测合一”成果为依据，按照“优化不恶化”原则，经专家论证，可通过技术措施以不低于现状条件为底线进行原拆原建。
7. 对计入原不动产登记面积的原储藏间或杂物间，经业主同意，项目建设时可不再保留，其建筑面积可等面积置换至户内；对未计入原不动产登记面积但有合法来源的，可根据实际情况参照执行；违法建设不得计入。
（三）消防方面
8. 试点项目原则上应满足现有国家工程建设消防技术标准。满足现有国家工程建设消防技术标准确有困难的，消防车道、消防救援场地可维持现状或执行原消防技术标准。当使用功能不改变时，其建筑分类与耐火等级、安全出口的数量、疏散距离、疏散门和疏散通道的尺寸、保留使用的普通电梯或消防电梯层门耐火完整性、前室尺寸和面积可按原标准执行。
9. 消防救援场地应符合国家现行有关标准的规定，确有困难采取原标准时，需按《西安市既有建筑改造消防设计、审查技术指南》采取补偿措施。
（四）人防方面
10. 对原建筑设置有人防工程，重建时按现行标准修建人防工程的，可不补建原拆除人防工程面积；原建筑未设置人防工程的危旧住房自主更新、原拆原建试点项目，在不增加面积情况下，予以免收易地建设费。
（五）文物方面
11. 不涉及不可移动文物保护范围或建设控制地带的试点项目，前期已完成考古工作并办理文物手续的，可沿用原文物手续；在现状建设范围（深度、四至）以内进行建设的，无需开展考古勘探工作。
（六）不动产登记方面
12. 对不用办理供地审批手续的，房屋所有权无需办理注销登记，项目竣工验收备案后，按照变更登记程序办理；也可在房屋拆除后，先行办理房屋的注销登记，同时按照自主更新签订的协议，办理预告登记，保障原产权人在房屋建设之中的权益，在房屋建设完成后，直接按户进行首次登记。
13. 对涉及增加用地面积的，土地使用权以合宗后的宗地界线按照变更登记程序办理；房屋所有权可采用直接按户首次登记等方式提供不动产登记服务。
14. 企业自管公房符合“房改”政策的，按相关政策执行。
15. 依照《民法典》规定，经由小区业主共同表决同意并履行自主筹集资金的，可开发地下空间作为停车、消防、供配电等配套设施，相关配套设施由全体业主共有。对地下停车位等可分割产权的地下空间开发利用，经业主表决同意建设但不愿意出资的，可由实施主体或引入第三方资本投入建设，相关产权归出资人所有。
（七）资金支持方面
16. 相关部门应指导试点项目申请政府奖补资金，主要包括：城镇保障性安居工程危旧住房改造资金、中央预算内投资城镇老旧小区及城市危旧住房改造资金、超长期特别国债加装电梯资金以及其他奖补资金等。
17. 纳入保障性安居工程项目计划并符合条件的试点项目，可依据国家相关规定，享受城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金优惠政策。
供水、电力、通信、燃气、供热等专业经营企业涉及的管线迁改、表箱拆装移位、增容改造、居民共有供水设施建设及临时施工用水用电等工程，一律按成本价一次性收取费用。鼓励专业经营单位履行社会责任，出资参与试点项目中相关管线设施设备的建设；更新后专营设施设备的产权可依照法定程序移交给专业经营单位，由其负责后续维护管理。
18. 支持符合自主更新条件的住房产权人及其配偶、父母、子女提取住房公积金用于危旧住房自主更新，提取总额不超过实际改造费用。
19. 金融机构应结合房屋估值、抵押、担保及成本等综合因素，提供专属信贷产品，对产权人或产权单位探索通过“带押更新”方式落实信贷。对实施主体，应合理确定贷款期限与利率水平，纳入审批绿色通道，提供稳定高效的金融支持，保障项目顺利实施。
20. 对有条件的项目，在征得产权人同意的前提下，实施主体可引入第三方资金，参与试点项目的建设与运营。主要包括：社区综合服务站、老年服务站、社区卫生服务站、托幼设施等公共服务设施；综合超市、邮件和快递寄递服务设施、便民商业网点等便民服务设施；停车及充电设施、无障碍设施、环境卫生设施等市政配套基础设施；公共活动场地、公共绿地等公共活动空间；物业服务、综合管理服务和社区文化建设等内容。
七、资金筹集
按照“业主自筹，政府支持，社会参与”的原则，在属地政府和自主更新主体的监管下，实施主体用好“自主更新、原拆原建”改造资金，确保“取之于民、用之于民”。
（一）费用核定
1. 预算编制。实施主体应依据审定的施工图精准测算工程费用，主要包括：工程勘察、文勘、工程设计、节能评估、施工图审查等项目前期费用；房屋拆除、建筑及室外工程建安等工程费用；建设单位管理费、工程监理费等管理费用；以及预备费、税费等其他费用。
2. 审核公示。预算编制完成后，房屋产权属国有的，实施主体应报请自主更新主体进行预算审核；房屋产权属个人的，属地政府可协助自主更新主体进行预算审核，审核无误后，应向业主进行公示。
（二）自主筹资
原拆原建费用原则上由产权人自筹并自行过渡。
3. 房屋产权属国有的。产权单位负责根据预算制定资金筹集方案，落实改造资金，并做好承租人工作。不同意改造的，经商议可调配其他住房进行安置。
4. 房屋产权属个人的。在属地政府监督下，实施主体测算业主出资金额并予以公示。自主更新主体设立街办、自主更新主体及银行三方共管的资金专用账户，并督促产权人按出资金额及协议约定按时足额缴存。政府补助到位后，相应资金归集至该专用账户，与居民缴存资金实行分账管理。归集的政府补助，经居民同意后，可划转为新建房屋维修资金及长效管理等费用，或按照“多退少补”原则及时向业主公示并结算退补。
项目开工建设前，应完成约定比例的改造资金预缴缴存，具体预缴比例在项目实施方案中予以明确；未达到资金预缴归集比例要求的，不得启动工程招标及施工建设。对已签署意愿书但逾期不按约定缴存资金的产权人，由自主更新主体会同街道开展催告；由此造成项目资金缺口，经研判确实无法弥补的，项目应当暂缓实施或者退出试点库，严防项目烂尾。
对极少数房屋产权人不愿改造、出资或难以筹集资金的，可由实施主体或引入第三方采用出资购买、产权置换等方式实施更新，产权归出资人所有。对于符合保障房条件，政府优先提供保障性住房。
5. 过渡方式。在更新改造期间，原则上由业主自行过渡。对名下无其他住房的，符合保障性住房申请条件的业主，可向属地住房保障部门申请公租房、保障性租赁住房作为临时过渡用房。发生的过渡安置费用由申请人自行承担，并在过渡期结束后依法依规退出保障性住房。各区县应建立绿色审批通道，确保过渡安置平稳、有序、高效。
八、保障措施
（一）加强政府引导，履行管理责任。由区县政府牵头，组建“属地街道+行业部门+实施主体”的服务团队，负责业主意愿征集，实行调查评估、联合审查、联合验收，并协助协调供水、电力、通信、燃气、供热等专业经营企业，完善基础配套设施。市级发改、财政、资规、住建、人防、城管、文物等相关部门，应在本方案印发1个月内，依职责制定可操作的政策指引（模板见附件11），明确责任处室、责任人和项目审批流程，及时提供政策咨询，并加强对属地部门的业务指导与培训。
（二）加强工程管理，确保工程质量。鼓励采用EPC总承包的方式委托实施主体，便于项目全过程管控。区县住建部门应将试点项目纳入质量安全监管体系进行管理。对试点项目，应充分尊重周边群众的作息时间，合理安排施工工序，避免噪音扰民。鼓励试点项目采用装配式建筑、智能建造、绿色施工等新技术、新工艺，优化施工组织，缩短建设工期，提升工程质量。
（三）加强资金监管，提高使用质效。严格控制改造资金，原则上无重大事项不得签证变更，不得增加预算资金。对确需调整的，由自主更新主体征求全体业主意见，经表决同意后报请原预算审核单位审核，审核无误并公示后方可调整。自主更新项目须设置资金专用账户，进行闭环管理，专项用于自主更新工作，不得挪作他用。资金的筹集、拨付和使用接受产权人、区县政府、监管银行共同监管。
（四）加强组织建设，实现长效管理。项目建设过程中，区县政府应同步推动建立完善业委会或物管会，引导业主缴存房屋维修资金，提升物业管理水平，建立小区公共账户，归集公共收益资金，用于开展房屋定期体检、购买安全保险等，实现小区长效管理。
本方案自印发之日起施行，有效期2年。本方案实施过程中，如上级相关政策调整，按照上级规定执行。